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叶兴平:奥巴马新“国安报告”为何姗姗来迟?

2015-02-10 00:13:11 编辑 删除

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奥巴马新“国安报告”为何姗姗来迟?


奥巴马新“国家安全战略报告”(简称“国安报告”)比原先他亲口承诺的时间迟到了一年。这件事情看起来实在是有些不可思议,因为就像中国俗话说的“君子一言,驷马难追”,一国之君怎能背弃自己的诺言呢?另外,往后推一年,这样的报告还如何在实践中落实呢?奥巴马剩下的任期只有两年了,在这两年中政府的工作多少会受到漫长的换届选战的干扰或影响。看来,奥巴马这样做确实有不得已的原因。

早在201311月奥巴马公开透露他即将向国会提交新的 国安报告之后,美国多位专业人士发文呼吁新国安报告应该与时俱进,体现出新的特点。在各种观点中,朱莉安娜.史密斯的观点比较具有代表性。这位曾经在白宫国家安全委员会任职过的新美国安全中心战略与国家治理项目负责人,在一篇发表于20143月的合署文章中提出,奥巴马需要一个新的国家安全战略。她认为奥巴马的第二份国安报告应该在再平衡、反恐、民主促进、新兴力量崛起、网络和美国的领导地位6个方面进行反思并提出新的更加切合美国当前面临的实际的战略目标和实施方案。她的理由是,几年来奥巴马政府已经实现了2010国安报告中的一些目标,而且国际上出现了诸多值得新国安报告加以回应的变化。

虽然史密斯女士并没有具体列举这些新的变化都是些什么,她事实上也无法预知她发文后国际局势的变化,但是根据过往国安报告关切的问题的经验,这些新的变化是不难确定的。概括起来,不外乎有如下方面。

第一,阿拉伯之春。这是从2010年底开始的发生在中东北非的一系列反政府示威运动。2011年中,北约对利比亚实行军事打击,将运动推向高潮。埃及、突尼斯、利比亚和也门四国的政权发生更迭。埃及在推翻穆巴拉克之后,穆斯林兄弟会的穆尔西上台,一年后穆尔西下台,而且穆兄会被宣布为非法组织。埃及至今政局不稳。这场声势浩大的反政府示威运动在中东北非多个国家留下后遗症。

第二,本.拉登毙命201151日,奥巴马在白宫宣布,美国特种部队在巴基斯坦击毙本.拉登。本.拉登是美国认定的9.11事件的幕后主谋。在长达10年时间里,美国一边在阿富汗等地打击恐怖主义势力,一边追寻本.拉登。本.拉登之死,用奥巴马的话说,这是在打击基地组织的斗争中迄今为止取得的最为重要的成就。不少专家认为,本.拉登的死亡本身只具有象征意义,并非意味着恐怖主义势力的根除,对恐怖主义势力的斗争是一项长期的任务,不过,这件事极有可能成为未来美国国家安全战略的新起点,也就是说一般意义上的反恐不再是国安报告中所设定的战略目标的最优先选项。

第三,伊核危机和叙利亚紧张局势出现缓解。防止核扩散一直是美国国家安全战略中一个重要的内容。美国与伊朗之间的关系在过去30多年时间里十分紧张,其主要原因就是美国及其盟友竭尽全力阻止伊朗发展核武。在以色列的压力下,美欧曾经一度考虑用武力解决问题。2013年,伊朗新总统鲁哈尼在赴联合国出席会议前后释放出妥协信息,表示伊朗永远不发展核武器,奥巴马也积极回应并抛出橄榄枝。两位敌对国家的领导人在联大会议结束之际电话沟通,给接下来的伊核问题谈判创造出良好气氛,美伊关系朝着和解的方向迈开了第一步。与伊核问题不同,叙利亚局势的日益紧张,虽然也与化武问题有关,但在初期主要还是一个在中东北非民主运动大潮下激化的内部问题。由于外部势力的介入,叙利亚现政权与反政府武装之间的问题演变成了美国和西方国家与叙现政权关于销毁化武的国际问题。在普京创造性斡旋调停下,紧张局势得到缓和。也许伊核以及叙利亚问题还会出现反复,但是只要奥巴马还在美国的总统位置上,这些问题更进一步恶化的可能性是不大的。

第四,东海和南海领土问题持续升温2011年,菲律宾政府决定将中国南海改称为西菲律宾海。次年,在中国一贯声称拥有主权的海域和岛屿对中国进行挑衅。也就是在这一年,日本政府采取将钓鱼岛国有化的步骤,激化中日在东海的领土主权争端。时至今日,中菲、中日之间仍然处在尖锐对立状态之中。奥巴马决定将美国的战略重心向亚太转移后,更加重视东海和南海局势的演进。特别是在中国在海南省设置三沙市以及在东海设置航空识别区后,这种重视正在变成担心。有多位美国政界人士公开表示,中国因经济和军事实力的不断增强而在与邻国的关系中日益示强,美国不能容忍中国的这种狂妄。他们敦促奥巴马采取措施以应对这个正在崛起中的大国。

第五,乌克兰政局动荡。目前还在上演的乌克兰政治大戏,有两个不同但有联系的故事情节。其中之一,是发生在乌国内部的。201311月,乌克兰亲欧派在基辅举行反政府示威。军警与示威者之间的暴力冲突愈演愈烈,结果导致当政者亚努科维奇总统下台,乌克兰政权实现更迭。另一个故事情节则发生在俄罗斯与美国和欧盟之间。普京将美欧对乌克兰反对派的支持视为北约在战略上挤压俄罗斯的生存空间。他断然采取行动予以反制。2014315日,亲俄的克里米亚公投决定加入俄罗斯。不仅如此,普京在俄乌边界陈兵数万,试图引导乌克兰局势的进一步走向。在国际战略大棋盘上,乌克兰对于俄罗斯的意义可能远远大于美欧。普京绝对不会让乌克兰从自己的势力范围投靠到欧盟乃至北约的怀抱。对比普京咄咄逼人的架势,美欧在初期的反应着实逊色不少。尤其是美国,奥巴马在很长时间里仅有的所谓制裁措施还只是停留在嘴巴上。

第六,石油价格暴跌和卢布兑美元大幅贬值。国际油价在2014年年中出现骤变。布伦特原油价由每桶115美元左右一路跌到2015年初的50美元左右。俄罗斯经济因此遭受巨大打击。与此几乎同时,美元兑俄罗斯卢布则一路飙升,从20146月的1美元兑30卢布升至20151月的1美元兑70卢布。半年多时间,卢布贬值一倍以上。

第七,伊斯兰国武装势力兴起2014629日,一个活跃在伊拉克和叙利亚的极端组织宣布建国,名曰“伊斯兰国”。该组织声称对伊拉克和叙利亚拥有主权。其前身是伊拉克或中东地区一系列的叛乱团体。目前,已有多国人员加入,其成员配备有精良武器,势力强大。国际社会对它的了解和普遍关注,是在其宣布建国之后。在过去不太长时间里,“伊斯兰国”在伊拉克和叙利亚攻城略地,特别是绑架和杀害人质,引起多个国家重视。美国联合巴林、卡塔尔、沙特、约旦和阿联酋等国曾经对该组织总部和该组织控制的其他一些地区进行空袭,打击了不少地面目标。澳大利亚和加拿大等国空军也先后采取了相同军事行动。然而,即便如此,该组织的实力并没有因此遭到彻底的摧毁,其活动依然频繁。

第八,中国倡导“亚太自贸区”和“一带一路”建设2013年,中国国家主席习近平在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚的时候分别提出创建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”,即所谓“一带一路”。20141024日,包括中国、印度、新加坡等在内21个首批意向创始成员国的财长和授权代表在北京正式签署《筹建亚投行备忘录》,共同决定成立亚洲基础设施投资银行,中国出资500亿美元。同年118日,中方宣布出资400亿美元设立丝路基金。中国有关建设“一带一路”的倡议已经上升到国家发展战略层面,在国际上得到众多相关国家积极响应。也是在这一年11月,亚太经合组织会议在北京举行。在中国积极推动下,通过了《亚太经合组织第二十二次领导人非正式会议宣言》及其附件《亚太经合组织推动实现亚太自贸区北京路线图》,正式决定启动并全面系统推进亚太自贸区进程。

第九,美国与古巴改善关系195911日,古巴革命推翻了旧政权。自此,美国推行反古政策,支持反对势力,力图颠覆新政权。美古关系陷于半个多世纪对立状态。20141217日,美国总统奥巴马宣布,美国将恢复与古巴的外交关系,同时将解除对古巴的贸易和旅行禁令,放松对古巴的经济封锁。美古之间开始关系正常化谈判。

第十,埃博拉病毒蔓延。埃博拉病毒是一种能引起人类和灵长类动物产生埃博拉出血热的烈性传染病病毒,1976年在苏丹南部和扎伊尔(刚果(金)的旧称)的埃博拉河地区首次被发现,因其极高的致死率而被世界卫生组织列为对人类危害最严重的病毒之一。自20142月开始,西非大规模爆发病毒疫情,接着多国出现相同病例。到目前为止已经有超过万人感染该病病毒。

上述这些最近发生或正在发生的变局,正是奥巴马新国安报告酝酿和产生的国际大背景。其中,半数以上是最近一年的新发展。现在看来,奥巴马顶着背弃承诺骂名而推迟整整一年向国会提交新报告,算得上是非常明智的选择。如果他依旧按照其2013年底向外界宣布的在2014年初发布报告,那么像美俄关系恶化、美古关系缓和以及伊斯兰国武装势力兴起等这些极其重要的问题都无法在新报告中得到应有回应。而这样的报告一出笼就意味着过时了。最后的实际情况表明,奥巴马确实是够有耐心的。


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叶兴平

深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士。美国耶鲁法学院访问学者,德国明斯特大学法学院客座教授。研究兴趣包括国际公法(重点:争端解决)、国际经济法(重点:国际投资法和区域经济一体化)、国际关系和国际战略。出版有多部专业著作。本博博文均为原创,转载请注明原创作者和出处。 邮箱: yxpmark@163.com

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