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叶兴平:21世纪美国的四份“国安报告”

2015-02-21 00:04:03 编辑 删除

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21世纪美国的四份国安报告

中国人常说,“知往鉴今”,“有比较才有鉴别”。同理的是,要更好的分析奥巴马新“国安报告”,就应当对此前的若干相关报告有基本了解,并将新旧报告放在一起进行比较。

进入21世纪以来,美国政府一共出台了四份“国安报告”,奥巴马和小布什政府各占一半。正常情况下,因为奥巴马和小布什分别代表的是美国民主党和共和党,两党的对外战略和政策本应存在较大差异。然而有趣的是,综观四份报告,我们发现奥巴马的新“国安报告”在保持了与其前一报告(简称“2010版”)一定程度的连续性基础上有了很多改变,而在仍然坚持不同基调的前提下出现了大量与小布什“国安报告”,特别是其第二份“国安报告”(简称“2006版”)相似甚至相同的提法。究其原因,这反映的是美国两党执政团队在连续执政情况下的一种特殊现象。那就是,新任总统在第一任期竭力兑现其竞选承诺,而这些承诺往往与竞争对手党派的政策主张大相径庭。到了第二任期,该总统开始“纠正”或调整过去四年偏激或极端的做法,在诸多方面逐渐向竞争对手所属党派的政策主张靠拢。在这点上,民主党政府如此,共和党政府亦如此。我们可拿克林顿和小布什为例。1996年总统大选,代表民主党竞选连任的克林顿聘请了共和党谋士戴维.葛根作为顾问,同时雇用了共和党选举策师迪克.莫里斯。这一策略塑造了克林顿中间派的名声,使其在竞选连任过程中一路处于上风。在第二任期,克林顿一改民主党的理想主义政策倾向,在对外关系中表现得如同共和党人一样依仗实力,带领盟军对南联盟发起了军事打击。小布什担任总统后,即相继对阿富汗和伊拉克开启战端,这是典型的共和党现实主义做派。然而,到了第二任期,他以推广民主普世价值为由替他出兵辩护,而这显然是言不由衷的,因为现实主义者更看重的是实力和利益而非空洞的价值观。

总体来讲,奥巴马的两份报告在战略目标优先安排上是不同于小布什的。小布什始终把反恐放在第一位,而奥巴马则非常看重美国的领导地位。在实现战略目标的重大举措方面,小布什确立“先发制人”的军事战略,依仗军力打击现实和潜在威胁美国国家安全利益的敌人;而奥巴马则强调“巧实力”的运用,主要通过外交手段解决美国国家安全面临的挑战问题。

与其2010年版比较,奥巴马新“国安报告”也有不少差异。

首先,在“巧实力”外交方向再向前进了一步,提出“战略耐心”和“慎用军力”主张。

其次,将网络、海洋、航空和外空等特定“空间”领域以及环境和传染性疾病等方面的威胁,提升到与恐怖主义几乎同等重要的程度。

再次,从区域角度来看,亚太放在了比欧洲更重要的美国全球安全格局的最重要的位置。虽然新报告没有用太多文字涉及与东南亚国家的关系,但是却着重强调强化美国与日本、韩国、澳大利亚、菲律宾和泰国的同盟关系,发展与印度的战略和经济关系,寻求与印度在安全、能源和环境等领域进一步合作,并支持印度“东进政策”。同时,承诺增强东盟、东亚峰会和APEC等区域机制的职能,视TPP为支撑区域和全球经济秩序的关键。

与小布什2006年版“国安报告”比较,奥巴马新“国安报告”有很多相似甚至相同地方。

一是都寻求多边或双边的合作应对安全挑战和建构国际政治和经济秩序。小布什为美国应对安全挑战所开出的药方是“强化联盟,打败全球恐怖主义,并努力保护我们自己和我们的朋友免受袭击”;“与其他国家合作,平息地区冲突”;以及“与其他主要的全球力量中心一起制定联合行动议程。”而奥巴马也同样在说“我们正领导60多个合作伙伴展开全球性行动,以削弱并最终打败在伊拉克和叙利亚的伊斯兰国,包括努力阻止进入这些国家的外国武装分子,同时对基地组织保持压制”。“我们也正在领导一次阻止埃博拉病毒传播的全球性行动。另外,与欧洲盟友一道我们正在对俄罗斯施加强硬制裁,让其付出代价以阻止未来侵略。”“在实施亚太再平衡中,与更多的盟国和合作伙伴建立深化关系。”

二是都着眼于从意识形态上消除恐怖主义或恐怖活动的威胁。小布什主张“扩大反恐联盟,清除恐怖分子滋生的土壤,重点从思想等方面根除恐怖主义的威胁”;而奥巴马也一样主张“从长远来看,与在战场上消灭恐怖分子相比,我们与其他国家一道共同努力对抗暴力极端主义的意识形态和清除其根源要重要得多。”

三是都倾向于使用非物质的方法推广民主等价值观。小布什提出了包括对外援助、缔结贸易协定和国际机制在内的一系列具体措施支持全球范围民主化实践,而奥巴马的选择则是“拒绝在追求狭隘的自身利益与完善我们价值的无止尽的努力之间做出错误选择”。

我们不难理解奥巴马新“国安报告”与其2010年版有很多不同是因为过去5年国际情势发生重大变化,而这些变化的情势影响了奥巴马国安团队对美国面临的安全挑战的判断。但是如果仅仅认为奥巴马与小布什各自第二任期的“国安报告”存在趋同的倾向是因为民主共和两党的总统在其第二任期“纠偏”而逐渐向竞争对手的政党政策主张靠拢,这是远远不够的。至少还有一个不宜明示但却重要的影响因素。那就是都在一定程度上考虑到了执政政党轮换的可能。换句话说就是,为了保持国家安全战略的连续性,在任总统第二任期的“国安报告”不仅代表其本党的基本主张,还要有效影响或制约未来可能上台的代表竞争政党执政的新总统。如果情况不是这样的话,在任总统第二任期“国安报告”的时效就实在是太有限了。关于这一点,我们可以从奥巴马在提交新“国安报告”的附函中得到印证。奥巴马在这个作为“国安报告”引言的附函中表示,“这个战略规划是雄心勃勃的,在我的任期内不一定能完成。但我相信,由于两个政党的一致性在过去几十年中一直是美国外交政策力量的支柱,如果我们有坚定的信心,如果两党能去异求同的话,它是可以实现的”。

21世纪美国四个版本的国家安全战略报告比较

优先战略目标

重要举措

针对中国的主要提法

实施效果

2002

(小布什)

1、打击全球恐怖主义;

2、推广自由、民主等价值观;

3、遏制大规模杀伤武器扩散。

1、确立先发制人反恐军事策略;

2、在反恐和缓和地区冲突中加强与同盟国和其他大国合作;

3、支持多边贸易体制发展,并致力于扩大全球范围自由市场和贸易。

1、协助中国等参与减少温室气体排放努力;

2、欢迎一个强大、和平和繁荣的中国崛起;

3、寻求与中国建立一种建设性关系;

4中国需要在信息、社会发展等方面更加开放;

5、期待中国履行不扩散武器承诺。

1、发动对阿、伊战争,并在阿伊实现政权更迭;

2、乌克兰、格鲁吉亚和吉尔吉斯斯坦等国发生颜色革命,并实现政权更迭;

3增进了与中俄等大国关系。

 2006

(小布什)

1赢得反恐斗争的长期胜利

2、结束暴政,建立有效民主制度;

3、缓和地区冲突;

4、预防大规模杀伤武器扩散;

5、促进公平的自由贸易。

1、扩大反恐联盟,清除恐怖分子滋生的土壤,重点从思想等方面根除恐怖主义的威胁;

2、利用对外援助等政治、经济和外交手段推动自由民主;

3、部署弹道导弹防御系统;

4、通过WTO和双边及地区自由贸易协定推进全球经济自由化进程。

1、作为利益攸关方,中国须履行其包括对WTO在内各项国际承诺;

2、欢迎中国和平崛起,敦促中国采取市场导向的灵活汇率制度;

3、加强与中国在诸国际问题上合作;

4不满中国军事发展不透明、市场开放不够、政治自由不够以及与暴政国家发展经贸关系;

5两岸以和平方式解决分歧,不采取单边行动。

1、美国本土安全基本得到保障;

2、恐怖主义活动网络和基础受到严重打击;

3、地区冲突和紧张局势尚未有根本缓解;

4、美国与多个国家缔结双边自由贸易协定。

2010

(奥巴马)

1重振美国的全球领导地位

2保持美国经济活力;

3、遏制大规模杀伤武器扩散;

4、推广美国价值观。

1、推行巧实力外交策略;

2、重点通过教育、能源和科技等方面创新以及更加开放的国际经济环境增强美国经济竞争力和在军事等方面的影响力;

3、加强与同盟国和其他伙伴国家之间的关系;

4、在国内外尊重普世价值观;

5、重新塑造国际体系,并发挥其应对全球各种挑战的作用。

1、继续寻求与中国建立积极合作全面关系;

2欢迎中国在推进经济复苏、应对气候变化和核不扩散等优先议题上担负负责任角色;

3、确保美国及其盟友不会因中国军事现代化而受到负面影响;

4、鼓励台海两岸继续缓和紧张关系;

5中美两国在人权等方面的分歧不应妨碍双方在共同利益领域进行合作,务实而有效双边关系对于应对21世纪主要挑战不可或缺。

1、全球战略重心东移;

2、从伊拉克撤军;

3、击毙本.拉登;

4、阿拉伯之春;

5伊核困局突破,叙利亚紧张局势缓解,美古关系缓和;

6、亚太和跨大西洋地区区域贸易协定的谈判取得较大进展;

7、美国经济强势复苏。

2015

(奥巴马)

1、维持美国强大的、可持续的领导地位;

2、确保安全使用网络、外空、航空和海洋等公共空间,应对恐怖主义、气候变化和传染性疾病等挑战;

3、塑造一个符合美国利益的全球经济秩序;

4、在美国内外延续普世价值生命力;

5、增强、促进和创造作为21世纪和平、安全、繁荣和人权保护之基础的规则、规范和制度。

1、实施战略耐心策略,避免在全球事务中过度介入;

2、慎用军力;

3、采取集体行动对抗恐怖主义持久威胁,增强多边和双边同盟关系回应其他安全挑战;

4、增强美国及其盟友能源安全,保持科学技术和创新的领先地位,改进全球金融规则以确保其连续和透明,通过TPPTTIP为世界范围劳工和环境等制定最高标准;

5、促进平等,支持新兴民主政体;

6、进一步推进亚太再平衡战略,强化与欧洲的持久同盟关系,投资非洲的未来。

1、欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国崛起;

2、发展与中国建设性关系以惠及两国人民并促进亚洲乃至世界安全与繁荣;

3、寻求在诸如气候变化、公共卫生、经济成长以及朝鲜半岛去核化等共同面临的区域和全球性挑战方面与中国合作;

4、承认竞争,但不接受冲突不可避免观点;

5、依靠力量管控竞争,同时要求中国坚守从海洋安全到贸易和人权等方面的国际规则和规范;

6、密切注视中国军事现代化和不断扩大的在亚洲的存在,寻求方法以减少误解和误判造成的风险;

7、采取必要行动以保护美国企业和网络免受那些为商业目的而由个人或中国政府实施的网络窃密行为损害。

有待未来实践检验。


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关于博主

叶兴平

深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士。美国耶鲁法学院访问学者,德国明斯特大学法学院客座教授。研究兴趣包括国际公法(重点:争端解决)、国际经济法(重点:国际投资法和区域经济一体化)、国际关系和国际战略。出版有多部专业著作。本博博文均为原创,转载请注明原创作者和出处。 邮箱: yxpmark@163.com

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