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如何保障中国海外能源投资安全?

2015-03-06 14:43:26 编辑 删除

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如何保障中国海外能源投资安全?


1993年在中国经济发展史上具有特殊的意义。从这一年开始,中国失去石油自给自足地位而变成了石油净进口国。20年之后,即2013年,中国超过美国,跃居全球第一大石油进口国,进口石油在国内总消费量中占据接近60%的比例。这一沧桑巨变的背后,是中国经济持续高速发展,也是中国经济对包括石油在内的能源资源需求的不断增长。与此趋势相吻合,中国对外能源投资也从无到有,从点到面,从小到大而正在以人类历史上从来没有过的巨大步伐向前迈进。

目前,中国能源投资企业走出去的脚步已经遍及亚、欧、非、美和大洋五洲,其项目数量和规模呈爆炸态势。然而,中国毕竟是对外能源投资的后发国家,在对投资成败有决定性影响的区位选择等方面处于极其被动的地步。世界的主要能源资源本来就分布在地缘政治敏感的地区,再加上相对优良的投资资源区域早已经瓜分完毕,中国对外能源投资只能是在困境中求发展而十分容易与东道国或东道国地区的内乱和战争等政治风险相伴随。在这个意义上,如何避免或减少政治风险发生所造成的损害,成为与中国加大和加快能源企业走出去步伐同等重要的事情。

实际上,中国海外能源投资面对政治风险的挑战早在前一个10年(1993-2003)就已经存在。只是在这个阶段企业投资的规模不大,项目数量也不多,政治风险发生带来的损害以及如何避免或减少这样的风险损害还没有引起广泛关注。最近10年,情况不同了。不仅中国企业投资的规模增大以及投资项目的数量增多,而且这些投资的东道国或目标所在地区时有发生政治风险甚至重大政治风险,国际社会乃至中国的普通百姓都把眼光聚焦在这些问题上。中国政府和对外投资企业到了必须正视和重视它们的时候了。

根据过往经验,中国在应对海外能源投资政治风险方面偏重于运用外交手段,即使在法律保护层面,也只是将双边投资条约(BIT)作为唯一选择。实践已经显示,仅有这些还不足以让中国的企业在海外能源投资过程中避免或减少政治风险损失。发展与目标国的良好关系当然可以在一定时期在一定程度上有助于中国投资企业的经济利益得到保护,但是部分目标国不断变化的政局有时会让我们的企业难以适从。比如,在苏丹、利比亚和乌克兰等国,在其国家分裂或政权更迭后,中国为了维护自己的企业利益不遭受更大的损失,往往在很短时间里就要调整外交姿态,而这样做在政治层面会使一贯重义轻利的国家形象在世界上令人刮目相看。至于BIT的实际作用,我们也很难给予太高评价。中国是世界上缔结BIT最多的国家之一,到目前已经与100多个国家缔结了这样的协定。可是,与此趋势相反,中国又是世界上最少运用BIT在国际法庭捍卫自己企业经济利益的国家之一。

以联合国贸发会议和ICSID的统计数据为例,在1987年到目前为止四分之一世纪左右时间里,中国只有两次机会将损害我们企业利益的东道国送上国际法庭,一次是2012年平安保险公司诉比利时王国,另一次是位于澳门的一家房地产公司Sanum诉老挝,在全球500多项投资者诉国家争端案件中占有不到千分之四的比例。这种情形与中国作为一个巨无霸般的外向型经济的国家的地位极不相称,表明我们的BIT基本还停留在纸上,也表明我们在国际经济关系中还不习惯运用法律方法解决问题。

如此这般,人们不禁要问:中国在捍卫海外能源投资经济安全上还有更好道路可以选择吗?答案是肯定的。《能源宪章条约》(ECT)解决投资争端的经验教训启示我们,在外交方法和双边法律途径之外还有一条多边安排的道路可供考虑。从国际法实践角度分析,多边立法或多边机制的确立是国际关系各个领域进步发展的一种必然趋势。国际贸易关系的历史进程是这样,理所当然的,国际投资关系的未来发展也应该是这样。中国或许不能站在这股历史潮流的潮头,但完全可以顺势而为,积极充当中流砥柱。

在走多边能源投资保护之道这个大前提下,中国首当其冲必须解决两个有着逻辑联系的基本问题。第一,是在ECT框架内接受既有的各项安排,还是另起炉灶构建一个更加有效更加符合包括中国在内的广大新兴国家根本利益的新的机制?第二,如果另起炉灶,那么如何汲取ECT经验教训而在不太长时间里搭起炉灶生火造饭。这前一个问题是一个具有战略性的路径选择问题,而后一个问题则是关系到制度的改造和创新。

关于路径的选择,实际是关于中国加入ECT的利弊权衡。

至于利,不外乎有两点。一是ECT存在了20年,相对成熟,并且在国际上享有较高声誉。二是中国早已经作为观察员国参与了ECT一些活动,正式申请加入其中也算轻车熟路。

而至于弊呢,重要的不下于三点。

其一,ECT现有成员国数量有限,而且在可以看到的将来也难于有较大扩容的可能,而中国仅仅只与其中中亚的几个能源资源国有较密切的关系,绝大多数与中国有广泛能源资源合作关系的国家都不在ECT的范围之内;

其二,ECT现有成员国除了几个诸如哈萨克斯坦之类的小国外几乎是清一色的能源消费国,由它们设计的能源贸易和投资保护制度不能够充分反映像中国这样的能源资源、消费和进口大国的多重利益关注;

其三,即便中国作为新成员有心改造ECT,但是由于利益关切的重点不同以及自身势单力薄而定将力不从心。

在这一点上,俄罗斯已经为我们提供了前车之鉴。俄罗斯曾经是ECT签字国,后来声明退出该条约对自己的适用。它也曾经期望在ECT做出重大修正之后重新批准加入,不过现在已经对此绝望。它的能源资源大国身份与其他ECT成员之间在诸多重要的保护能源贸易和投资的规则上有着不可逾越的障碍。在与ECT的关系上,俄罗斯远比中国来的更亲近。俄罗斯过去做不到的,中国在未来也没有可能做到。权衡利弊的结果,中国不适宜选择通过加入ECT而走多边能源投资保护的道路。

如果选择创新之路而在ECT之外建设多边能源投资保护机制,中国可重点考虑从下面几个方面着手推进。

第一,以缔结一项《国际能源公约》作为法律基础,创建全球性的国际能源共同体

ECT虽然是一项有着法律拘束力的多边国际能源条约,但是它的局限性很大。它的成员分布表面上涵盖欧、亚和大洋洲,实际上还是以欧洲为中心,欧洲以外成员无法代表整个世界能源生产、消费和投资的现有格局。它不能在全球最重要的石油和天然气生产国(比如俄罗斯和10个石油输出国组织成员国)以及最重要的能源资源消费和投资大国(比如美国、中国和印度等)之间适用。它也只是一项国际条约,缺乏一个专门的组织机构协调和监督条约本身的实施。国际社会需要一个新的具有普遍适的用性多边能源条约,也需要有一个建立在该条约基础上的类似于世界贸易组织的实质性机构加以配套。

第二,新的国际能源共同体适合由世界上主要能源资源生产国、消费国和投资国牵头创建

在当今世界,不仅作为ECT管理和决策机构的能源宪章大会没有能力担负创造新机制的使命,著名的国际能源机构(IEA)也同样发挥不了作用。后者只是经合组织下的一个由10几个消费国组成的国际组织。在这方面,中国可以扮演重要角色。

第三,新的国际能源共同体的建设可遵循逐步推进和先易后难的原则

在成员的构成方面,该共同体应该是面向全球开放的并分阶段扩大范围。假若可能,尝试在易于形成共识的金砖国家、上海合作组织和丝绸之路经济带周边国家中启动宏图,而后推动更多非洲和拉美的能源资源国家以及消费和投资国家加入。在国际能源规则方面,尽先就难度较小的领域和具体问题达成协议,并通过灵活性的安排保持更新和跟进,为规则的不断进步奠定基础以适应中变化的国际能源技术的发展。

第四,《国际能源公约》应在其所调整的能源关系方面在广度上超越ECT

毕竟,ECT20年前的产物,20年来人类在可再生资源以及页岩气的研究、开发和利用上取得重大进展,以金砖国家为代表的新兴国家在能源的生产、消费和投资方面占据越来越重要的地位,能源的跨界投资不再是少数发达国家的专利。新的《公约》不能不反应这种现实。它可以在ECT基础上,扩大问题的范围,将能源贸易、能源投资、能源的过境运输、能源效益、可再生资源的研发和利用,以及能源金融等作为规则的主要内容。

第五,在新的能源规则体系中,投资保护和投资争端解决机制应当得到完善并成为重点

ECT为镜鉴,《公约》需要更加明确受保护的投资者范围,清晰区分东道国为公共利益而采取的国家经济主权范围内政策法律措施与非法征收之间的界限,并且制定更加可操作性的规则确保在东道国内乱和战争等政治风险发生时投资者的损害能够得到充分、及时和有效的补偿。此外,新的投资争端解决机制应特别注意发达国家与发展中国家、投资者与东道国之间权利和义务的平衡,不能成为任何一方片面获取经济利益的手段。


【相关新闻】中企非洲投资百亿矿山被关停  非洲公司称没钱还债

   20150306每日经济新闻》作者:彭斐

5年前,山东钢铁集团(以下简称山钢集团)以15亿美元的代价,取得了塞拉利昂唐克里里(Tonkolili)铁矿石项目25%股权。按照2010年的汇率,这笔投资达到百亿元人民币。在铁矿石高涨的当时,这本是一笔得意投资。但随矿价持续下探,这笔买卖充满变数。

日前,作为实际控制方,非洲矿业公司(AfricanMinerals,以下简称非州矿业)宣布,山钢集团正要求其尽快向银行偿还已经违约的款项。不过,非洲矿业在227日的一份声明中表示:借款人和担保人并没有足够的资金可以用来偿还债务。对此,多位山钢集团人士表示,知道集团在塞拉利昂的投资,但对于该矿的运作并不了解。

有业内人士向《每日经济新闻》记者表示,海外购矿确实能均衡钢企成本,但需有风险、收益等的综合考量。按照5年前的协议,山钢集团本可以按折扣价,每年从非州矿业的唐克里里铁矿石项目购买1000万吨铁矿石。

如今,该协议的内容有可能落空。非洲矿业在伦敦证券交易所发布的公告显示,其中国合作伙伴(即山钢集团)正要求其向银行偿还债务。

20107月,非洲矿业宣布,已和山钢集团签订一份谅解备忘录,山钢集团将向唐克里里项目投资15亿美元,获得项目25%的权益。

金银岛一位市场分析师向《每日经济新闻》记者表示,如果单看2010年前后的市场行情,铁矿石价格正在上升区间,山钢的这笔投资倒是划算。

根据双方此前达成的协议,山钢集团可以按照折扣价每年购买1000万吨铁矿石。20126月,17万吨权益矿从塞拉利昂运抵山东钢铁,这也被看做双方开发进入实质性阶段。不过,山钢集团与非洲矿业的双赢算盘只打了不到3年时间,并在2014年底出现了可能无法挽回的裂痕。2014年铁矿石价格跌落70美元/吨,加之西非爆发埃博拉疫情,导致采矿成本提高,非洲矿业在201412月发布公告称,由于营运资本不足,已关停塞拉利昂地区矿山。

此前,包括渣打银行和花旗银行在内的一些银行为非洲矿业公司提供了2.5亿美元贷款,以此作为出口前融资。非州矿业的公告显示,塞拉利昂地区的唐克里里项目是其唯一的资产。如今,矿山突然关停,直接影响到了贷款的偿还。在伦敦上市的非洲矿业公司表示,这笔贷款的未偿还总额为1.667亿美元,自去年11月以来一直处于违约状态;山钢集团要求其立即偿还。

此外,在唐克里里的所有权比例上,虽为非洲矿业和山东钢铁共同持有,但非州矿业持股比例达75%。非洲矿业在公告中称,没有足够资金用来偿还债务。这意味着,贷款银行有权处置非洲矿业所持有的75%股权,而唐克里里的控股权发生变动甚至被破产清算,都将是山钢集团不愿意看到的。

前述金银岛人士则向《每日经济新闻》记者表示,本身从股权占比上,山钢集团更多只是从属地位,一旦出现问题,将颇为被动,但这也反映出企业更在乎成本考量。出自非州矿业公司的资料显示,唐克里里铁矿位于西非塞拉利昂境内,目前探明资源储量为105亿吨,平均品位30%左右。

一位铁矿石市场人士向记者表示,这样的品位与国内很多铁矿差不多,山钢未免有些舍近求远。在一位接近山钢的人士看来,在购矿前的前期论证中,尤其是在风险等考量上,山钢所做不足。对此,记者尝试向山钢集团宣传部门求证,但其电话并未有人接听。此外,多位内部人士表示,知道在塞拉利昂的投资,但对于该矿的运作并不了解。如今,山钢正在着手处理这个烂摊子。公告显示,山钢集团已经获得塞拉利昂的临时禁令,限制非洲矿业公司单方面采取措施,从而导致该公司的解散、清算、停业清理或出售。在金银岛人士看来,最终处置结果虽仍需等待,但山钢的此次遭遇,已为国内同行的海外购矿行为,再次敲响警钟。

【相关链接】http://finance.ifeng.com/a/20150306/13533669_0.shtml

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叶兴平

深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士。美国耶鲁法学院访问学者,德国明斯特大学法学院客座教授。研究兴趣包括国际公法(重点:争端解决)、国际经济法(重点:国际投资法和区域经济一体化)、国际关系和国际战略。出版有多部专业著作。本博博文均为原创,转载请注明原创作者和出处。 邮箱: yxpmark@163.com

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