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驾驭一带一路风险可从四方面突破

2015-06-18 21:10:08 编辑 删除

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驾驭一带一路风险可从四方面突破

叶兴平/文




“一带一路”战略倡议提出来之后,国内外不少人担心这项战略在今后实施中面临巨大风险。这种担心不是没有道理。事实上,“一带一路”的建设是一个动态的过程,中国作为主要的倡导者在这整个过程中担负主要责任和承担主要的压力。不夸张的讲,也必须直面随着这个系统工程的推进而产生的几乎所有重大的挑战和风险。如果能够从一开始就未雨绸缪,夯实基础,那么在一定程度上不仅可以避免一些不必要的问题的出现,而且在未来也易于缓解或解决那些不可避免出现的问题。站在战略的高度,中国可首先在以下这些方面着手准备并积极采取行动。

第一,加大力度分阶段推进陆海丝路自由贸易区建设

中国倡导的“一带一路”,已经得到数十个国家不同程度的响应或支持,相信随着时间的推移还会有越来越多沿边国家加入到响应或支持者行列。然而,即便如此,还是远远不够的。如此规模和重大的系统工程,需要所有参与者做出有拘束力的承诺。到目前为止,响应或支持中国倡议的国家多数仅仅停留在口头上,说的好听点,最多也只是一种政治承诺。而这种性质的承诺并不能保证承诺者在未来任何情况下都能够信守诺言。这是因为缺乏有效或具有强制力的制约手段的存在。即使在不久的将来会有不少国家通过缔结国际协定的方式参与到支持“一带一路”建设的诸如“亚投行”、“丝路基金”、“上合组织开发银行”和“金砖国家开发银行”等融资平台之中,那也并不意味着它们在“一带一路”的建设中必然履行积极配合或参与的义务。在所有潜在的“一带一路”建设的参与国或地区之间或之中不可能没有一种具有拘束力的法律机制用以保障彼此权利和义务以及共同的利益。

鉴于“一带一路”的本质主要是经济性的,可能的法律机制还是采用自由贸易区的形式比较适合。

当然,在涵盖亚、欧、非三大洲大多数国家的“一带一路”沿边国家之间一步到位创建一个超级自贸区是不现实的。作为一个整体的“一带一路”自贸区,可以是一项长远的目标。在此目标之下,自贸区的建设分阶段进行。这个所谓的“阶段”,包括两重意思。其一,在创建自贸区的规模上分阶段,比如先区域后整体,在中国-东盟自贸区的示范下,展开中国与中亚、中国与南亚、中国与中东、中国与非洲以及中国与欧盟自贸区的谈判,逐步实现各区域板块自贸区的对接和融合。其二,在实现自贸区的形式上分阶段,比如先双边后区域,通过双边自贸协定和投资协定的谈判,逐步过渡到区域自贸协定的谈判。

在当今世界,自贸区之间的竞争日趋激烈。北美和欧盟已经走在全球前列。此外,亚太、拉美和非洲地区的自贸区建设正在形成之中。“一带一路”自贸区的创建必须加大力度和加快速度。这既是竞争的需要,也是“一带一路”这项系统工程内在的要求。该自贸区的推进和建成,将直接在贸易、投资和其他经济层面增强区域内部消除自由化障碍的能力。作为策略,“一带一路”自贸区的创建可遵循三项原则:1、先易后难;2、双边和区域自贸协定和投资协定的谈判同时展开;3、在贸易和投资方面立足于制定自由化程度较高的规则和制度。

第二,倡导创立陆海丝路线路管网多国联合管理委员会

在欧洲版图上,有一条横贯东西长达近3000公里的著名的河流——多瑙河。它是世界上流经国家最多的国际河流,从西向东依次穿过德国、奥地利、斯洛伐克、匈牙利、克罗地亚、塞尔维亚、罗马尼亚、保加利亚、摩尔多瓦和乌克兰。其流域面积达到82万平方公里,有大小之流300多条。由于该河流的三分之一以上河段属于流经国家的国家边界,而且年通航能力已经超过1亿吨,其政治和经济价值极高。在历史上,如何有效管理该河流以避免国家之间争端,一直是一个复杂而重要的问题。

早在1856年,欧洲诸国在巴黎开会。该次会议决定建立一个叫着“多瑙河委员会”的多边国际机制以保护多瑙河航运。这是世界历史上在一个共同事业中主权国家警察力量国际化努力的第一次。但是由于两次世界大战的发生,该机制的功用没有得到充分而连续的发挥。1948年,多瑙河沿岸7国再次复活“多瑙河委员会”,同时排除了非相关国家作为该委员会的成员国,并明确其宗旨在于维护和改善多瑙河航运状况。1998年,一个包括15个缔约国和22个观察员国的“多瑙河国际保护委员会”正式成立,这是一个在维也纳设有秘书处的国际组织,以取代先前存在的两个委员会而行使管理多瑙河事务。新委员会以1994年签署的《保护和可持续利用多瑙河合作公约》作为法律基础,确立了保护和利用水资源、控制污染以及防止洪涝和冰灾等多项目标。目前,多瑙河流域的航运、水资源和生态环境保护以及沿岸国家有关争端的解决,都是在这个国际机制的管理下有条不紊的进行。

与多瑙河比较起来,陆海丝路上的线路管网管理和维护面临更大困难。不过,多瑙河国际化管理的经验可以成为后者有益的镜鉴。

中国方面可牵头筹建一个名曰“‘一带一路’线路管网国际管理委员会”的机构,由“一带一路”沿边各国共同参与。该委员会采取缔结国际公约的形式组成,设常设秘书处处理日常事务。委员会的宗旨至少包括三个内容:其一,管理和协调线路管网资源的合理利用;其二,保障资源设施的安全;其三,保持和维护沿边区域生态环境可持续发展。


   流经匈牙利布达佩斯的多瑙河

第三,推动制定多边国际投资条约,从法律上着手保护中资企业投资利益

2014年,中国已经成为直接投资净流出国。随着一带一路发展战略的进一步推进,中资企业海外投资势将跨越式发展。中企与东道国之间的投资争端相应会呈现暴增趋势。过去,作为吸引外国直接投资的大国,中国习惯性注重维护东道国权益。从现在开始,中国的角色要转换一下了。一大批中资企业将以投资者身份到外国投资。中国面临着如何有效保护中资企业在海外免受政治、经济和法律风险带来的可能的损害问题。

在这一点上,中国政府可以做的事情至少包括三个方面。

一是完善和更新现有双边投资协定,充实实体规则,逐步在争端解决程序规定中接受投资者诉国家的机制。目前,中国与130多个国家缔结了双边投资协定(BIT)。在缺乏区域和多边投资协定的情况下,中国主要依靠BIT保护在海外的投资。不过,实践中还有改进的余地。首先,继续进行新的BIT谈判,将这类协定的范围覆盖“一带一路”沿边国家和区域,不留死角;其次,力争尽多采用中国与东盟BIT以及中国与欧盟BIT的谈判模式,一次性即可解决与诸多国家之间的投资法律保护问题,有助于向区域和多边投资条约或协定过渡;再次,逐步提高中式BIT自由化程度或投资保护标准,在接受投资者诉国家争端解决模式的前提下增强协定内容中在司法和仲裁实践中可操作性规定。

二是积极推动和参与区域和多边国际投资条约或协定的制定,将中资企业与东道国的投资关系纳入到国际法的调整范围。相对于BIT,区域和多边投资条约或协定的优势是明显的。一方面投资企业不需要适应不同的法律以寻求保护和损害的救济;另一方面,在出现争端时,法院或法庭也不需要适用不同的法律进行断案,从而避免因法律的碎片化所导致的司法不公平现象。作为越来越重要的对外投资大国,中国有动力也有底气支持和促进全球多边投资条约或协定的制定。一项统一的多边投资条约或协定,不仅有利于作为引进外资的东道国的利益,也有利于作为对外输出资本的投资者母国的利益,更符合作为投资直接驱动者的投资企业的利益。在酝酿和谈判制定新的全球多边投资条约或协定的具体过程中,中国政府应立足于更高更远的目标,力主实现东道国与投资者之间权利和义务的平衡。在事关中资企业海外重大利益的问题上,要有超前眼光和全局视野。比如,过去我们在征收补偿条款问题上多站在吸引外资的东道国立场上考虑问题,而现在中国已经是直接投资净流出国。中资企业的利益或许会越来越重要。在这个意义上,扩大征收或间接征收的内涵,即将更多东道国政府的政策措施或法律行为纳入到可能损害投资者利益的可构成补偿的法律界限之内,似已成大势所趋。

三是鼓励中资企业适应现代跨国企业全球化经营新趋势,配备足够必要国际经济法律人才以提供及时有效专业支持而不是临时抱佛脚。具体说来,任何具备了一定规模的对外投资企业可在海外投资计划执行之始就着手组建相应规模的精通国际法律事务的内部法律团队,逐渐改变完全依赖国外律师应对涉外法律问题的状况,必要时可寻求企业之外中国律师的更进一步的帮助。就此而言,中国法律教育和律师队伍的建设,应当与时俱进,把培养和储备能够为中资企业海外投资保驾护航的高水平的国际法律专业人才的任务视为当务之急。

第四,设置专门的外国在华留学生奖励计划,同时在普通高校和职业技术学院培养专门的涉外专业人才

吸收外国留学生到本国各级各类学校,特别是高等学校学习,对于增进东道国与其他各国人民之间相互了解,乃至加强有关国家之间关系以及科学技术文化的交流都是十分有益的。在当今世界,但凡属于综合国力强大的国家都会把大规模吸引或接收外国留学生作为一项重要的国策。在这些国家中,美国首屈一指,以90多万外国留学生在其高等院校学习的规模名列第一位。英国以36万外国留学生紧随其后。此外,留学生人数超过10万的国家包括德国、法国、日本、澳大利亚、加拿大、西班牙和俄罗斯。作为东道国,这些老牌发达国家或大国通过积极的留学生政策程度不同的扩大了自身经济文化以及政治的影响力。

最近若干年来,中国重视吸引外国留学生来华学习,在各级各类教育和科研机构学习的外国留学生人数不断创出新高。目前这个数字大约为35万人。在已经完成学业的留学生,已经有不少人回国效力,对推动他们的母国与中国之间的经济文化关系作出了一定贡献,也有比例不小的留学生留在中国就业。然而,与中国的人口规模以及经济总量的地位比较起来,中国的外国留学生政策还有不小扩展空间。

我们不仅要鼓励更多优秀外国留学生来华学习,而且应照顾到地域的分布。尤其是考虑到“一带一路”战略倡议的落实,更是需要重视吸收沿边各国学生和学者来华学习或研究。在“一带一路”建设过程中,中国要与亚、欧、非三大洲100个左右的国家在经济上进行合作,无计其数规模宏大的项目有待中国与各相关国家工程技术人员共同参与。如果没有足够数量的彼此相互了解的人齐心协力,其结果可想而知。在这个意义上,一大批有在中国留学经历的外国人士,可以扮演无法替代的沟通的桥梁角色。

我们还需要在更多高等院校和科研机构中培养高水平的工程技术人才。中国现在已经是基础设施建设方面的强国,在铁路、公路、桥梁、管道、港口、船舶和楼堂馆所等工程技术上具有丰富实践经验。鼓励“一带一路”沿边国家的青年学子在我们的高等院校和科研机构中学习,有助于他们在学成之后帮助他们的母国在与中国进行投资项目技术合作中实现无缝对接。

我们可以设置数量较大的奖学金,鼓励和帮助在华留学生完成学业。在当代中国留学史上,我们有很多的出国留学生在自己的家庭或国家拿不出太多学费的情况下仍然能够完成学业,一个很重要的原因是东道国提供了奖学金或助学金。与此类似的是,来自亚洲和非洲国家的留学生并非每个人都能凭籍自己或其母国的经济支持完成在中国的学习。中国在力所能及的情况下,逐步增加奖学金或助学金数额,一方面会极大的促进中国的外国留学生事业蓬勃发展,另一方面也必然增进受援者对于中国和中国人民的感情。

除了在中国培养更多外国留学生之外,我们自己也要增强涉外工程技术人才培养的力度。

虽说经过30多年经济高速发展中国已经在大型工程和机械设备制造方面积累了丰富的经验,也培养的大量优秀的工程技术人才,但是这距离“一带一路”的发展战略要求还很远。正是因为“一带一路”这个系统工程的规模空前无比,它对人才的需求是多方面的,而且数量也是巨大的。甚至这样的人才培养还要具备可持续性。

在人才的培养中,我们可以发挥普通高等院校学科齐全的优势,重点放在中高层工程技术人员以及包括外语和跨文化交流人才在内的综合性人才上。同时还应当鼓励职业技术学院和学校与未来的“一带一路”工程项目对接,有针对性的培养一大批中低层级的技术和施工人员。这样的结果,既解决了当前中国普通高校和技术院校毕业生就业的问题,也满足了“一带一路”建设中工程项目对人才的不断增长的要求,从而一举数得。


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叶兴平

深圳大学国际经济法律与政策研究所所长、教授,法学博士。美国耶鲁法学院访问学者,德国明斯特大学法学院客座教授。研究兴趣包括国际公法(重点:争端解决)、国际经济法(重点:国际投资法和区域经济一体化)、国际关系和国际战略。出版有多部专业著作。本博博文均为原创,转载请注明原创作者和出处。 邮箱: yxpmark@163.com

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